LA RENOVACIÓN DEL CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL: ¿UNA FARSA?, por Francisco Vila

¿Debe renovarse el Consejo General del Poder Judicial? Rotundamente, sí. ¿Se ganaría algo cambiando la ley que establece el método de selección de los vocales del Consejo General del Poder Judicial? Dependerá.

-I-

Desde que, en 1748,  el barón de Montesquieu  dijo que el Estado cuenta con tres poderes se ha dado por bueno que, en efecto, el Estado tiene un Poder Legislativo, un Poder Ejecutivo y un Poder Judicial.

Los periodistas, poco avezados en lecturas, y la gran masa social, menos ducha aún, creen a pies juntillas en ese modelo. Poco importa que el autor mencionado tergiversase el sistema inglés en su explicación o que, en verdad, su fin no era la separación sino el equilibrio de poderes, teoría resultante de aplicar los  Regulae Philosophandi  newtonianos al campo político. Sea como fuere, desde hace casi tres siglos, se da por bueno el esquema, convertido después en dogma, de la «separación de poderes».

Según Montesquieu, los poderes han de estar separados unos de otros. El Poder Ejecutivo debe estar separado del Legislativo y estos dos del Judicial.

Sin embargo,  en un sistema parlamentario  (como, por cierto, lo era el inglés de principios del siglo XVIII que el barón francés supuestamente retrata), la separación entre Legislativo y Ejecutivo es inexistente. Los miembros que componen uno y otro poder son los mismos; algunos diputados forman parte del Gobierno y algunos miembros del Ejecutivo son próceres. Además, desde hace un siglo, el Gobierno también legisla y el Parlamento tiene más funciones que las legislativas. Por último,  en un Estado de partidos, aunque las competencias jurídicas de uno y otro poder son diversas, ambos poderes están bajo el control del partido o coalición mayoritaria. El resultado es que la distinción o «separación» entre Legislativo y Ejecutivo es ilusoria en un Estado europeo contemporáneo.

-II-

Debido a la actual confusión de poderes Ejecutivo y Legislativo, parece imperioso que el Poder Judicial sea independiente. Para potenciar la independencia del Poder Judicial, el constituyente español de 1978 tomó de la Constitución italiana de 1947 el llamado  Consiglio superiore della magistratura.

En el  artículo 122 de la Constitución , los constituyentes configuraron un Consejo General del Poder Judicial (CGPJ). Este CGPJ «es el órgano de gobierno» de los jueces (artículo 122.2). El presidente del Tribunal Supremo preside este órgano compuesto por veinte miembros.

De conformidad con la Constitución —y este no es detalle menor—, doce vocales son seleccionados «entre Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales, en los términos que establecen la ley orgánica». El Congreso y el Senado, por una mayoría de tres quintos, eligen a los restantes ocho vocales (cuatro cada Cámara) de «entre abogados y otros juristas, todos ellos de reconocida competencia y con más de quince años de ejercicio en su profesión». Tras las respectivas propuestas, el rey nombra a los veinte vocales para un período de cinco años (artículo 122.3).

A priori, con la introducción de este artículo, todos los problemas relativos a una posible politización de la justicia desaparecerán. Gracias a la Constitución de 1978, los jueces ya tienen un órgano de gobierno, que se ocupa de la promoción de los miembros de la carrera judicial y de las posibles sanciones. Todo ello al margen de influencias políticas.

-iii-

Las intenciones del constituyente eran buenas. Mas el derecho es un medio muy menesteroso. La política (el poder) siempre acaba imperando. Lo que se presentaba como un remedio a la intromisión de los políticos en la judicatura, empero, pronto se desvaneció. El sistema constitucionalmente diseñado tuvo una vigencia (discutiblemente) efectiva de cinco años. No More.

La Ley Orgánica 1/1980, de 10 de enero, vino a desarrollar el artículo 122 de la Constitución. Esta ley reiteraba, de un lado, lo dicho en el texto constitucional en punto a la composición del CGPJ y, de otro, precisaba cómo se elegirían los doce vocales pertenecientes a la carrera judicial. Tres tendrían rango de magistrado del Tribunal Supremo, seis serán magistrados y tres jueces. Estos vocales serán propuestos por todos los jueces y magistrados en activo mediante voto personal, directo y secreto. La votación era mayoritaria y la circunscripción era todo el territorio nacional. Quien desease postularse como candidato debía recabar el aval de un diez por ciento de los electores, que comprendiese, además, un cinco por ciento de cada categoría. Por ejemplo, supongamos que había 5000 jueces y magistrados en activo; 500 con categoría de magistrado del Tribunal Supremo, 2500 de magistrado y 2000 de juez. Pues bien, para llegar a vocal del CGPJ, un magistrado debía conseguir que 500 colegas lo apoyasen y que, de esos 500, tuviesen su mismo rango de magistrado 125. La alternativa a recabar este difícil apoyo era que la candidatura fuese avalada por «una asociación profesional válidamente constituida». Volveremos después a las asociaciones. Por el momento, baste señalar que, en 1980, la Asociación Profesional de la Magistratura era la única asociación que participó en la elección y, en consecuencia, la única que pudo evaluar candidatos. El resultado fue que los doce vocales pertenecientes a la carrera judicial estaban afiliados a la asociación mentalizada. Los ocho vocales restantes fueron nombrados por las Cámaras en virtud de un pacto entre UCD y PSOE.

Todo cambió en 1985. Tras la llegada al poder del PSOE en 1982 con una mayoría absoluta de 202 escaños, el nuevo Gobierno emprendió una reforma del Poder Judicial. Para atarlo en corto, lo más sencillo era tener un CGPJ afín, pues, como ya hemos dicho, este órgano es el encargado de los ascensos, los traslados o de aplicar el régimen disciplinario a los jueces. El CGPJ elige qué jueces ocupan las altas magistraturas de la carrera judicial. Dicho en cristiano: el CGPJ decide quiénes son los jueces que, en un momento determinado, juzgarán a los políticos. Por esta razón, controlar el CGPJ se presenta como algo muy apetitoso (especialmente, cuando se tiene una amplia mayoría absoluta).

El flamante Gobierno y Parlamento socialistas elaboraron y aprobaron la  Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial  que derogó la anterior Ley Orgánica 1/1980. Sin perjuicio de un ejercitar encomiablemente la retórica en la exposición de motivos y de afirmar, por ejemplo, que la nueva norma salvaguardaba la independencia de jueces y magistrados de «toda posible interferencia que parte de los otros poderes del Estado», lo innegable es que la nueva ley introdujo novedades que permitirían un Poder Judicial más dócil.

En primer lugar, la norma contemplaba la jubilación forzosa a los sesenta y cinco años (artículo 386), por lo que, al rebajar cinco años la edad de jubilación, una cuarta parte de los magistrados en activo se vieron obligados a dejar su puesto. Tratose de una auténtica «limpieza» del Poder Judicial. Y es que, inmortaliza al profesor Sosa Wagner, «siempre ha sido la jubilación de magistrados un arma en manos del poder».

En segundo lugar, se cambió el procedimiento de elección de los doce vocales pertenecientes a la carrera judicial. Desde entonces, el Congreso y el Senado, por mayoría de tres quintos, proponen a los veinte vocales (diez cada cámara); doce pertenecientes a la carrera judicial y ocho al grupo abogados y otros juristas de reconocido prestigio (artículo 112). Así pues, «con la mayoría aplastante de los socialistas en las Cortes, la toma del Palacio del CGPJ estaba asegurada sin más que ordenar a sus diputados y senadores pulsar un botón. Para quedarse con el botín» (Sosa Wagner). Sistema de spoils  en estado puro.

El diputado de Alianza Popular José María Ruiz-Gallardón denunció en el Congreso que la reforma socialista había transformado el CGPJ «en algo muy parecido a un comisionado de las Cortes». Pero ello no fue óbice para que su partido, que votó en contra de la ley y la recurrió ante el Tribunal Constitucional, propusiese candidatos según el nuevo modelo participante, así, en el reparto de vocales del CGPJ. Mejor tener a los míos dentro que no tener nada, debían pensar.

El Tribunal Constitucional determina la constitucionalidad de la Ley Orgánica 6/1985 en la sentencia 108/1986, de 29 de julio. Vale la pena recuperar tres fragmentos de esta sentencia, pues revisten plena actualidad.

En primer lugar, el Tribunal señala que la constitucionalización del CGPJ no tiene otro fin que «privar al Gobierno de esas funciones [de ascensos, régimen disciplinario, etc.] y transferirlas a un órgano autónomo y separado». O sea, a diferencia de otros países (como Francia o Alemania) en los que los ascensos, traslados, etc., de los jueces dependen de un departamento del Ministerio de Justicia, España ha decidido, para garantizar mejor la independencia judicial, crear un CGPJ. Mas el Tribunal evoca que esta solución no es la única compatible con el Estado de derecho, como lo prueba, en efecto, el derecho comparado, ya que «la mayoría de los ordenamientos jurídicos actuales» siguen el otro sistema (FJ 7º). Luego, se infiere de la argumentación, el Estado de derecho no se vería afectado si los artículos 122.2 y 3 de la Constitución se eliminan. 

En segundo lugar, el constituyente dejó en manos del legislador un amplio abanico de posibilidades para determinar el procedimiento de elección de los doce vocales pertenecientes a la carrera judicial. Y, si bien no es dudoso que la finalidad del artículo 122.3de la Constitución, que no es otra que «asegurar que la composición del Consejo refleja el pluralismo existente en el seno de la sociedad», «se alcanza más fácilmente aplicando a los propios jueces y magistrados la facultad de elegir a doce de los miembros del CGPJ», no puede afirmarse, en cambio, que dicha finalidad se desvanezca «al adoptarse otro procedimiento y, en especial, el de atribuir también a las Cortes la facultad de propuesta de los miembros del Consejo procedentes del cuerpo de jueces y magistrados, máximo cuando la ley adopta ciertas cautelas, como es la de exigir una mayoría calificada de tres quintos en cada Cámara».

Ahora bien, el Tribunal Constitucional avisa de que el nuevo sistema inaugurado por la Ley Orgánica 6/1985 puede fácilmente «frustrar la finalidad señalada de la Norma constitucional si las Cámaras, a la hora de efectuar sus propuestas, olvidan el objetivo perseguido y, actuación con criterios admisibles en otros terrenos, pero no en este, atienden solo a la división de fuerzas existentes en su propio seno y distribuyen los puestos a cubrir entre los distintos partidos en proporción a la fuerza parlamentaria de estos» (FJ 13º). Dixit. Ahí es nada. El Tribunal asegura, en 1986, que todos los nombramientos de vocales del CGPJ que se han hecho desde entonces son inconstitucionales porque han sido un puro cambio de cromos entre los partidos mayoritarios (PP y PSOE), con el visto bueno de los nacionalistas, según la fuerza que tenían en el Parlamento.

En tercer lugar, debido al riesgo señalado —que proféticamente se ha cumplido—, el Tribunal Constitucional concluyó que era aconsejable cambiar el nuevo sistema y volver al anterior. Sin embargo, que el modelo anterior garantizase mejor la finalidad del artículo 122.3 de la Constitución no implica necesariamente que el nuevo sistema sea inconstitucional, siempre y cuando, insiste el Alto Tribunal, el desarrollo de la Ley Orgánica 6/1985 siga las pautas que él ja dado. Por ende, como «el precepto impugnado es susceptible de una interpretación conforme a la Constitución y no impone necesariamente actuaciones contrarias a ella, procede declarar que ese precepto no es contrario a la Constitución» (FJ 13º). Mas, reiteramos, hoy que el modelo ha ido por el camino declarado contrario a la Constitución por el Tribunal, todos los nombramientos de vocales de origen judicial desde la elección de 1990 a la de 2013 han sido inconstitucionales.

El sistema de elección de los doce vocales pertenecientes a la carrera judicial es básicamente el mismo desde 1985. Ha habido reformas mínimas en los años 2001 y 2013 tras las mayorías absolutas del Partido Popular en los años 2000 y 2011. De este dato podemos colegir una regularidad de nuestra vida constitucional: todo partido que cosecha una mayoría absoluta no renuncia a poner sus manos sobre el Poder Judicial y, por el contrario, todo partido que no ha alcanzado esa mayoría no ha modificado (hasta ahora) el modelo de elección de los vocales de origen judicial.

La gran novedad de la reforma introducida por  la Ley Orgánica 2/2001, de 28 de junio , fue el fortalecimiento del papel de las asociaciones en la designación de los vocales pertenecientes a la carrera judicial. En la práctica, se cerró la puerta a que alguien extraño a una asociación llegase a vocal del CGPJ. Las asociaciones propondrían una terna de treinta y seis candidatos a las Cámaras, las cuales elegirían a doce (seis el Congreso y seis el Senado) por mayoría de tres quintos (artículo 112).

En el año 2011, el Partido Popular de  Mariano Rajoy  ganó holgadamente en las urnas. Con sus 186 diputados, pronto olvidó su programa electoral y su promesa de reformar el método de elección de los vocales pertenecientes a la carrera judicial para volver al modelo de 1980. Como era habitual en él, el presidente se limitó a mantener lo existente. La reforma operada por la Ley Orgánica 4/2013, de 28 de junio, aún en vigor, reabre tímidamente la puerta a que algún juez o magistrado ajeno a una asociación sea vocal del CGPJ puesto que cualquier juez o magistrado avalado por veinticinco colegas o por una asociación puede postularse como candidato (artículo 574.1). Pero las Cámaras, por mayoría de tres quintos, tienen la última palabra (artículo 567). Lo que inutiliza los avales pues, por ejemplo, un candidato avalado por 3000 jueces y magistrados puede ser finalmente desbancado en las Cortes por otro candidato apoyado por una asociación. En suma, las asociaciones y, tras ellas, los partidos siguen dominando el cotarro.

-IV-

Las asociaciones judiciales han salido a relucir varias veces en las líneas precedentes. Mas conviene que dediquemos algunas palabras a las mismas.

En un ensayo tan genial como maliciosamente ignorado (La independencia del juez: ¿una fábula?, La Esfera de los Libros, 2016), el profesor  Sosa Wagner  pone el punto en la llaga. En concreto, en el capítulo segundo intitulado «Cómo los partidos políticos de la democracia arruinaron las esperanzas establecidas por la Constitución de 1978», este administrativista, que tuvo algún puesto de responsabilidad en el primer Gobierno de Felipe González, describe, de un lado, los tejemanejes legislativos de los que ya hemos dado cuenta y, de otro, se atreve a señalar a  las cooperadoras necesarias de todo este enjuague: las asociaciones judiciales.

Según el Reglamento 1/2011 de asociaciones judiciales aprobado por el CGPJ, las asociaciones judiciales tienen como fin «la defensa de los intereses profesionales de sus miembros en todos los aspectos y la realización de actividades encaminadas al servicio de la justicia y de los valores constitucionales» (artículo 4.1). Traducido al lenguaje común, el objetivo de las asociaciones judiciales es colocar a sus afiliados en los puestos judiciales más destacados. Básicamente, tribunales superiores de justicia, Audiencia Nacional y Tribunal Supremo. Y, para alcanzar dicha meta, requisito  sine qua non  es que las asociaciones dominen —como, de hecho, llevan haciendo desde el inicio de nuestra democracia— el CGPJ.

Pese a que el citado reglamento establece que las asociaciones «no podrán llevar a cabo actividades políticas ni tener vinculaciones con partidos políticos o sindicatos» (artículo 4.2), las conexiones entre las asociaciones judiciales más influyentes y los partidos políticos mayoritarios son evidentes. En palabras del profesor Sosa Wagner: «Todo el mundo sabe que el PP y el PSOE no andan lejos de las asociaciones y que entre ellas (y ellos) ajustan, conciertan y se apropian de todo lo que de interés se mueve en la carrera profesional de los jueces. Da igual el sistema que se haya implantado, si el socialista de 1985 o el popular de 2013». El bipartidismo clásico tiene su imagen más cruda en este «pacto de hierro» en el que los partidos mayoritarios se reparten los vocales del CGPJ. Para ello, el PP se sirve de la conservadora Asociación Profesional de la Magistratura y el PSOE de la progresista Juezas y Jueces para la Democracia. No hay más misterio.

Ha de recordarse que los diputados autonómicos son aforados a nivel autonómico, por lo que los juzga el tribunal superior de justicia de su respectiva comunidad autónoma, y ​​los diputados nacionales son aforados a nivel estatal, por lo que el Tribunal Supremo es quien conoce su causa. ¿Y quién designa a los magistrados que ocupan sendos tribunales? El CGPJ. ¿Y quién domina los puestos en el CGPJ? Las asociaciones. ¿Y quién está detrás de las asociaciones? Los diputados de los partidos políticos mayoritarios, a quienes, en un momento determinado, los magistrados elegidos indirectamente por ellos han de juzgar. ¿Se comprende lo perverso del sistema?

Para efectuar el tejemaneje descrito, el CGPJ aprobó el Reglamento 1/2010, que regula la provisión de plazas de nombramiento discrecional en los órganos judiciales. Este reglamento permite que el pleno del CGPJ nombre discrecionalmente a: los presidentes de sala y magistrados del Tribunal Supremo, el presidente de la Audiencia Nacional y los presidentes de sus salas, los presidentes de los tribunales superiores de justicia de las comunidades autónomas y las presidencias de sus salas, los magistrados de las salas de lo civil y penal de los tribunales superiores de justicia propuestos por las Asambleas legislativas de las comunidades autónomas y, por último, los presidentes de las audiencias provinciales (artículo 2). Estos nombramientos son discrecionales y, por consiguiente, el CGPJ dominado por las asociaciones es libre para que estos promuevan a los suyos. No importan los méritos, sino la pertenencia a una asociación.

Cabe agregar, por último, que más de la mitad de los 5343 jueces y magistrados en activo no están afiliados a asociación alguna. Mas escalar a los altos puestos de la carrera judicial sin el apoyo de una asociación es tarea harto difícil o, directamente, imposible. Podría decirse que es más fácil que un camello pase por el ojo de una aguja, que un magistrado llegue al Tribunal Supremo o a la Audiencia Nacional sin pertenecer a una asociación.

-V-

Volvamos a nuestras preguntas del inicio.

Primero, ¿debe renovarse el Consejo General del Poder Judicial?

La respuesta es que sí. No puede haber un CGPJ en funciones  in aeternum. La Constitución es una norma que debe cumplirse. Los partidos políticos mayoritarios (a lo que sería deseable que se agreguen otros de ámbito nacional) deben pactar una lista de veinte vocales y aprobarla con la mayoría que poseen en ambas Cámaras, que excede, en mucho, de los tres quintos necesarios. Esta lista, como sentenció el Tribunal Constitucional en 1986, no puede ser un cambio de cromos en atención a la fuerza parlamentaria, sino que debe «asegurar que la composición del Consejo refleje el pluralismo existente en el seno de la sociedad». Por ello, para designar a los doce vocales de origen judicial, los partidos mentalizados deben escuchar a todo el gremio judicial, no solo a los jueces asociados. Los juristas reconocen fácilmente el talento en el otro, más allá de las discrepancias ideológicas, por lo que escucharlos es la tarea necesaria previa para pergeñar una lista basada en un consenso verdadero y alejada, así, de la farsa actual.

Segundo, ¿se ganaría algo cambiando la ley que establece el método de selección de los vocales del Consejo General del Poder Judicial?

En 2014, el Consejo de Europa advirtió una indeseable politización del CGPJ. Politización que es evidente desde el mismo momento en que PP y PSOE disputan sañudamente por colocar candidatos afines. En consecuencia, modificar el sistema actual parece imperdonable.

Sin embargo, si se sustrae la competencia a las Cámaras pero se fortalece el poder de las asociaciones o, simplemente, no se disminuye su poder actual, la reforma no servirá absolutamente para nada. Se habrá hecho un cambio para que todo siga igual. A través de las asociaciones, los partidos políticos mayoritarios seguirán controlando a los doce vocales pertenecientes a la carrera judicial que las asociaciones propongan al rey para su nombramiento. PP y PSOE continuarán eligiendo indirectamente qué jueces han de juzgarlos. Ergo, esa reforma sería otra gran farsa.

Hecha la advertencia anterior, sí creemos necesaria una reforma del sistema actual. Para materializarla, solo hace falta una cosa: voluntad política. Los partidos políticos no tienen ni siquiera que inventar nada. Ya todo está dicho. Basta con que lean el libro referido  La independencia del juez: ¿una fábula?,  del profesor Sosa Wagner. En esta obra,  el juspublicista postula tres reformas , que, en lo que sigue, hacemos nuestras. De llevarse a cabo, pensamos que estas modificaciones mínimas salvarían (mejor) la independencia judicial o, cuando menos, ayudarían a recuperar el prestigio de las altas magistraturas.

En primer lugar,  deben sortear los doce vocales  pertenecientes a la carrera judicial (se podría extender a los otros ocho). La ley podría designar —como hacía la de 1980— el número de vocales sorteables según el rango. Por ejemplo, tres magistrados con categoría de magistrado del Tribunal Supremo, seis magistrados y tres jueces. Quien quisiera participar presentaría su candidatura a las Cortes, que sortearán los puestos de vocal que propondrán al rey para su nombramiento. Como indica Sosa Wagner, «garantizada la idoneidad de todos los candidatos, es indiferente la persona concreta que sea designada. Y el azar le proporciona la ventaja de poder ejercer su función en perfectas condiciones de independencia y, por tanto, libre de compromiso adquirido —explícito o implícito— con “dedo” alguno». Para efectuar esta reforma, basta retocar mínimamente la Ley Orgánica del Poder Judicial y cambiar los reglamentos de las Cámaras.

En segundo lugar,  debe erradicar la discrecionalidad  en la promoción de los jueces y magistrados que ocupan las altas magistraturas. Es menester la existencia de un concurso perfectamente reglado. Los criterios podrían ser: los años de servicio, las contribuciones académicas, etc. Quien desee promocionar presentaría su candidatura y, de entre los candidatos, el CGPJ (copado por vocales sorteados) elegirá al que más puntos haya reunido. Ascenderían, de esta forma, los más capaces, no los más dóciles o partidarios. Para esta reforma, es suficiente que el CGPJ dicte un nuevo decreto con los nuevos criterios y elimine la discrecionalidad que actualmente contempla el Reglamento 1/2010.

En tercer lugar,  debe derogar el artículo 330.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial . Según este precepto, las Asambleas legislativas de las comunidades proponen una terna de candidatos —todos ellos «juristas de reconocido prestigio», a juicio de los políticos autonómicos, con más de diez años de experiencia en la comunidad autónoma—al CGPJ para cubrir un tercio de los puestos de las salas civiles y penales de los tribunales superiores de justicia. O sea, los partidos políticos autonómicos (PP y PSOE) designan, sin mediación alguna, a los jueces que los juzgarán en la comunidad autónoma. Una vergüenza. Los jueces, reiteramos, deben ser promocionados por el CGPJ conforme a criterios reglados, no según los intereses políticos del momento y lo que unos, por lo general, mediocres políticos profesionales entienden por «jurista de reconocido prestigio», quienes, como ellos, rara vez lo tienen. Luego, apremia derogar ese artículo para ganar en decoro.

-VI-

La naturaleza humana es siempre la misma. Las corruptelas y los intentos de manipulación por parte del poderoso nunca desaparecerán. Mas pensamos que las altas magistraturas del maltrecho Poder Judicial ganarían en higiene si las reformas propuestas por el profesor Sosa Wagner se emprendiesen. La opinión pública se calmaría y las sospechas de lawfare  probablemente se esfumarían.

Lo que realmente importa no es quién designa al juez —si un CGPJ o un departamento del Ministerio de Justicia— sino que este sea independiente en su función. Que no se someta más que a la ley. Para lograr la añorada independencia, la discrecionalidad en los nombramientos debe eliminarse y el concurso reglado implantarse, y los partidos y las asociaciones deben dejar de manosear el CGPJ. ¿Tenemos confianza en que esto ocurrirá? Ninguna. Pero, por si acaso, ahí queda lo dicho por el profesor Sosa Wagner, que hemos hecho propio. Esta reforma no sería una farsa.